[한국골프문화포럼] 골프장 삼분체제 등 시행과 부문별 영향 분석(토론문)

 

이 글은 2022. 6. 17. 개최된 '한국골프문화포럼' 주제 '프스트 코로나 시대, 골프 산업이 직면한 새로운 도전들' 간담회에서 참석하여 발표한 토론문입니다.

1. 들어가며

   2022. 1. 20. 문화체육관광부 등 관계부처 합동으로 발표된 「골프장 이용 합리화 및 골프산업 혁신 방안」(이하 ‘혁신 방안’)은 실질적 골프 대중화·이용 합리화 및 골프의 지속 가능한 산업 혁신 전략 아래에 여러 과제를 담고 있다. 그중에 골프 대중화 및 이용 합리화 방안으로서 ‘골프장 분류체계 개편’과 ‘골프장 영업 형태 개선’이 제시됐다.

   이에 따른 국회 입법 절차도 진행됐는데 골프장업의 세부 종류를 ‘회원제 골프장업’과 ‘비회원제 골프장업’으로 구분하고, 문화체육관광부 장관(이하 ‘문체부장관’)은 국민체육진흥을 위하여 비회원제 골프장 중에서 이용료 등의 요건을 충족하는 골프장을 ‘대중형 골프장’으로 지정하여 지원할 수 있게 하는 등의 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」(약칭 ‘체육시설법’, 이하 같음) 일부개정법률안이 2022. 5. 3. 국회 본회의를 통과하고 2022. 11. 4. 시행될 예정이다.

   한편 대중골프장에 대한 조세감면 효과가 골프장 이용료에 적정히 반영되고 이용객 편의를 도모하기 위한 입법 목적으로 광역자치단체별로 ‘대중골프장이용요금심의위원회’를 설치하도록 하는 등의 ‘체육시설법’일부개정법률안(대표발의 민형배 의원)이 국회에 계류 중이다.

   지난 수십 년간 이어온 ‘골프장업’의 이른바 ‘이분체제’가 ‘삼분체제’로 바뀌고 대중골프장 이용요금에 대한 규제 입법이 예상되는 등 골프장업에 대한 법제도적 환경 변화가 이뤄질 것으로 보인다. 

2. 골프장(업)의 삼분체제

   가. 내용

   개정 체육시설법상 골프장은 회원을 모집하여 경영하는‘회원제 골프장’과 회원을 모집하지 아니하고 경영하는 ‘비회원제 골프장’으로 나뉜다. 비회원제 골프장 중에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 이용료 등의 요건을 충족하는 골프장을 문체부 장관은 ‘대중형 골프장’으로 지정할 수 있다. 국가와 지방자치단체는 지정‘대중형 골프장’에 대하여 필요한 지원을 할 수 있다(제10조의 2). 

   2022. 6. 13. 현재 ‘대중형 골프장’ 지정 요건 및 절차에 관한 체육시설법 대통령령 개정안이 입법예고가 되지 않아 그 구체적 내용은 알 수 없다. 다만, ‘혁신 방안’에는 아래와 같이 그 지정 요건 및 절차에 관한 안(案)이 담겨 있다.

   나. 전망  

   개정 체육시설법에 따른 골프장 삼분체제 도입에 따른 대통령령 개정이 있을 텐데 골프장 삼분체제 도입의 목적이 실질적인 골프대중화에 부합하는 가격·서비스가 제공되도록 유도하기 위한 것이라는 점을 고려하면, 그 지정 요건은 이용료 수준, 캐디·카트 선택제, 식음료 가격 등 이용 관련 사항이 될 것으로 본다. 이외에 골프장 운영에 있어서 이용객(소비자) 측의 참여가 어느 정도 보장되는지, 골프장 이용약관이 적정한지가 요건 사항으로 고려될 수도 있다고 본다. 국회 개정 체육시설법 심사보고서에는 “문체부는 대통령령에서 지역별 특성(산간지방, 상대적으로 적은 인구 등)도 지정 요건에 반영할 계획”이라고 적고 있다. 

   개정 체육시설법은 문체부 장관을 ‘대중형 골프장’ 지정권자로 정하였으나, 위 안의 기재처럼 광역자치단체장에게 지정권을 위임할 수 있도록 하는 규정이 예상된다(대통령령 입법 사항이다).

   ‘대중형 골프장’지정과 관련하여서는 체육시설법 대통령령 또는 위임에 따른 고시에서 그 지정 기간에 관한 사항도 정해져야 할 것이다. 아울러 지정된 대중형 골프장이 그 지정 요건에 위반되는 운영을 하는 경우 그 지정을 취소할 수 있는 방안도 도입될 것으로 예상된다. ‘혁신 방안’이 삼분체제에 따라 세제 개편도 검토하고 체육기금 융자 우대 등 대중형 골프장에 대한 지원을 강화한다고 한 점을 고려하면 그 지정 기간 및 취소 요건은 대중형 골프장업자에게는 중요한 사항이 될 것이다.

   대중형 골프장 지정이 규제적 성격을 갖고 있는데 개정 체육시설법 해당 조항의 문언은 그 지정을 문체부 장관(위임의 경우 광역자치단체장)이 일방적으로 할 수 있게 하는 것으로 해석된다. 시·도지사의 회원제 골프장업을 하려는 자에게 하는 비회원제 골프장 병설 의무 부담과 같이 문체부 장관이 일방적으로 지정하는 것인지 비회원제 골프장업자의 신청을 받아 지정을 하는 구조로 하는 것인지가 논란이 될 수 있다. 사견으로는 후자의 구조가 맞다. 

   후자의 신청에 따른 지정의 구조라면 그 성과는 국가와 지방자치단체가 지원하는 규모나 범위가 비회원제 골프장업자의 관심을 끌어낼지에 달려있다고 볼 수 있다.  

   한편, 대중형 골프장 지정의 삼분 체제로 다른 골프장업, 특히 비회원제 골프장의 유사회원 모집이나 편법 마케팅을 제한하고 대중형 골프장과의 경쟁을 통하여 이용요금 적정화를 유도하는 효과를 기대할 수 있다(후술하는 ‘대중골프장이용요금심의위원회’제도와 연계된다면 그 효과 발생 가능성은 더 커질 것으로 본다). 이는 회원제 골프장과 비회원제 골프장 입장에서는 경영상 신경을 쓸 수밖에 없는 시장 환경 요소일 수 있다. 

   이와 관련하여 광역자치단체장이 지정하는 대중형 골프장의 숫자를 제한하는 이른바 ‘쿼터제’를 도입할 것인지 여부도 골프장업계로서는 이해관계가 걸린 사항이다.

'2021 국민생활체육조사'에 따르면 종목별 생활체육 참여율에서 골프 종목이 5위다.<2021 국민생활체육조사 캡처>

3. 대중골프장이용요금심의위원회 

   가. 내용  

   대중골프장의 이용료의 최초 결정 시나 변경 시 회원을 모집하는 골프장과 분리 운영 여부 등을 심의하기 위하여 시·도지사 소속으로 대중골프장이용요금심의위원회(이하 ‘심의위원회’)를 둔다. 심의위원회는 위원장 1명을 포함한 10명 이내의 위원으로 구성한다. 위원장은 시·도지사가 되고, 위원은 대중골프장의 이용료 등 운영에 관한 학식과 경험이 풍부한 자, 「비영리민간단체 지원법」에 따른 비영리민간단체의 대표, 골프장 이용료 등 운영에 관한 업무를 담당하는 공무원, 세무 분야에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 중에서 시·도지사가 임명 또는 위촉한다(법안 제21조의 2 제1항 내지 제3항). 

   심의위원회는 업무수행을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 관계 공무원 또는 전문가를 초청하여 의견을 듣거나 대중골프장을 운영하는 자 등에 대하여 사실의 확인 또는 자료의 제출 등을 요구할 수 있다. 그 밖에 심의위원회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 문화체육관광부령으로 정하는 바에 따라 해당 시·도의 조례로 정한다(제4항 내지 제5항). 법안 부칙은 시행일을 2023년 1월 1일로 정하고 있다.

   나. 전망

   법안의 취지와 신설 조항의 문언상 해석에 의하면, 심의위원회는 비회원제 골프장(법안은 ‘대중골프장’이라고 하나 개정 체육시설법에 따라 ‘비회원제 골프장’이 맞는 표현임)이 최초 이용료를 결정하거나 변경하는 경우에 비회원제 골프장 분리 여부 등 이용 질서 및 준수 사항 이행을 심의하여 그 결과를 시·도지사에게 통보하는 역할을 하게 한다.

   시·도지사가 위원장이 되고 위원을 시·도지사가 임명 또는 위촉하는 구조로 보아 심의위원회의 심의 결과에 따라서 시·도지사가 비회원제 골프장에 시정명령을 내리는 등의 수단을 통해서 이용료 결정 내지 변경에 영향을 미칠 것으로 본다.

   체육시설법 개정안이 제정·시행되는 경우 시행규칙에서 심의위원회의 구성 및 운영에 관한 사항이 정해지고 구체적인 내용이 해당 시·도 조례로 정해질 것인데, 각 지역별 특성이 반영될 가능성이 있고 지역 내 골프장업계의 사정도 고려될 수 있다는 점에서 비회원제 골프장의 지역별 맞춤형 이용료 책정이 이뤄질 가능성을 엿볼 수 있다. 지역 내 비회원제 골프장 이용료 통제가 있게 되는 셈이다. 

   비회원제 골프장 이용료 책정의 주도권이 골프장업자에서 소비자에게로 이동될 가능성이 보이는 점과 지역별로 비회원제 골프장 이용료가 차별화될 수 있다는 점이 골프장업계에 어떠한 영향을 줄지, 궁극적으로 골프 산업에 어떠한 효과를 미칠지 주의해야겠다.  

   끝으로, 비회원제 골프장업자 측 인사를 심의위원회 위원 후보자에 포함시키지 않아서 심의에 비회원제 골프장 측의 의견이 공식적으로 반영되지 못할 수 있다는 점이 보인다. 끝