[축구와 법] 1. 조직 및 시스템 편의 '거버넌스'

출처: '축구와 법'에서

 

《세계 축구 거버넌스》

축구도 다른 스포츠 종목과 같이 대회 개최와 선수 관리 등 축구 행정 및 마케팅은 축구를 관장하는 조직 체계(거버넌스 Governance)*에 의해 규율되고 수행된다. 국제적으로 관리 및 규율하는 거버넌스가 있고, 국내에서도 그 관리 및 규율 업무를 수행하는 거버넌스가 있다. 

*거버넌스의 사전적 의미는 ‘공동의 목표를 달성하기 위하여, 주어진 자원 제약하에서 모든 이해 당사자들이 책임감을 가지고 투명하게 의사 결정을 수행할 수 있게 하는 제반 장치’다(국립국어원 ‘우리말샘’ 사전). 여기서는 사전적 의미를 고려한 ‘규범 및 제도에 따른 조직의 구성 및 운영 체계’로 정의한다.

국제 거버넌스의 최고봉은 국제축구연맹(FIFA, 프랑스어 the Federation Internationale de Football Association)과 국제축구평의회(IFAB, The International Football Association Board)다. 각 대륙 축구를 관장하는 대륙연맹(Confederation)이 있고, 각국의 축구를 관장하는 축구협회(Association)가 있다. 

FIFA는 월드컵 등 국제 축구대회 개최, 대륙 축구연맹·각국 축구협회의 관리, 팀과 선수·지도자의 자격 관리 등 국제적 행정 및 마케팅 업무를 수행하고, IFAB는 축구의 국제적 경기규칙(Rule)을 개정하는 유일한 기구다. 

대륙연맹은 대륙 범위에서 국제대회 개최, 소속 각국 축구협회·팀과 선수·지도자의 자격 관리를 담당한다. 2025년 12월 현재 FIFA 소속의 대륙별 축구연맹은 아시아축구연맹(Asian Football Confederation, AFC), 아프리카축구연맹(Confederation Africaine de Football, CAF), 유럽축구연맹(Union des associations europeennes de football, UEFA), 북중미및카리브해축구연맹(The Confederation of North, Central America and Caribbean Association,CONCACAF), 남아메리카축구연맹(Confederacion Sudamericana de Futbol,CONMEBOL), 오세아니아축구연맹(Oceania Football Confederation,OFC) 등 총 6개다(FIFA Statues, Article 22. 1.).

각국 축구협회는 국내 범위에서 국내 및 국제대회 개최, 소속 단체 및 리그의 규율, 팀과 선수·지도자의 자격 관리 등 행정 업무와 마케팅을 수행한다. 2025년 12월 현재 FIFA에 구성원(Member)으로 가입한 축구협회는 211개에 이른다. 동·하계올림픽 대회 개최 등 올림픽 운동(Olympic Movement)을 관장하는 국제올림픽위원회(IOC)의 홈페이지에 따르면 회원국 올림픽위원회(NOC)가 2025년 12월 현재 206개인데, FIFA 회원이 더 많다는 점은 축구의 위상을 말해준다.

《FIFA와 IFAB의 관계》

여기서 FIFA와 IFAB의 관계를 알아볼 필요가 있다. 앞에서 FIFA는 국제적 행정 및 마케팅 업무를 담당하고, IFAB는 경기규칙 업무를 담당한다고 설명했다. 대개 다른 스포츠 종목은 한 국제 조직에서 행정 및 마케팅과 경기규칙 개정을 담당하는데, 왜 축구는 이와 다른 이원적 구조일까. FIFA와 IFAB의 역사와 관련이 있다.

설립 시기는 IFAB가 앞선다. IFAB가 1886년 설립했지만, FIFA는 1904년에 설립했다. 영국에서 축구에 관한 보편적인 경기규칙이 마련되었을 때는 1863년이다. 당시 축구의 종주국 영국에서는 잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일스, 북아일랜드 등 영국의 지역 국가를 대표하는 각 축구협회가 이미 조직을 결성하였다. 이 4개국 축구협회가 1886년 IFAB를 조직하였다. 

영국 이외 유럽 각국의 축구 클럽이 치르는 경기가 늘어나면서 유럽 축구계에서도 경기를 규율하는 조직이 필요하다는 공감대가 형성됐다. 이 공감대를 실천에 옮긴 이가 축구 선수 출신 네덜란드 국적의 축구행정가 허쉬만(CAW Hirschman)이다. 허쉬만은 1902년 5월 8일 런던에 있는 잉글랜드축구협회(The FA)의 사무총장 프레데릭 월(Frederick Wall)에 국제 축구를 관장하는 단체의 설립을 제안하는 편지를 보냈다. 프레데릭 월은 1902년 6월 16일 IFAB 회의에 허쉬만의 편지를 제시하며 국제 축구 조직의 설립 의사를 확인하나, 스코틀랜드, 웨일스, 아일랜드의 축구협회는 냉담한 반응을 보였다.

이에 허쉬만은 유럽 각국의 축구협회 사무총장들을 만나 국제 축구 조직의 설립 필요성을 강조했다. 1904년 1월 13일 프랑스 스포츠협회 연합(Union of French Athletic Sports Societies, USFSA)의 축구 파트 사무총장 로베르 게랭(Robert Guerin)은 허쉬만 등에게 국제 축구 조직의 규정안을 보냈고, 서로 서신을 교환하며 의논을 한 끝에 1904년 5월 21경 프랑스 파리에서 국제 축구 조직을 결성하기로 했다.

1904년 5월 21일부터 3일간 프랑스 파리에서 열린 회의에 로버트 게랭, 허쉬만 등 프랑스, 덴마크, 스위스, 네덜란드, 벨기에, 스웨덴, 스페인 등 7개국을 대표하는 인사들이 모여 국제 축구 조직인 FIFA 설립을 위한 협약을 체결하고, 회장으로 로베르 게링을 뽑았다. 

<FIFA의 설립 소식을 전한 1904. 5. 28.자 프랑스 일간신문 ‘Tous les Sports’>

설립 후 약 1년간 FIFA는 잉글랜드축구협회 등 IFAB 구성원이 참여하지 않은 사정 등으로 활발한 활동을 보여주지 못했다. FIFA 설립자들은 잉글랜드축구협회 등을 참여시키는 것이 필요하다고 판단했고, 1905년 4월 1일 잉글랜드축구협회가 주최하는 회의에 참석하여 FIFA에 동참할 것을 설득하는 노력을 기울였다. 

결국 IFAB의 잉글랜드축구협회 등 구성원들도 FIFA에 참가하기로 하여 1905년 6월 26일 FIFA 회원이 되었다. 다만, 축구 경기규칙은 IFAB가 관장하기로 하였다. 이로써 FIFA는 명실상부한 세계 축구를 관장하는 조직의 기초를 마련했고 남미 등 다른 대륙 국가 축구협회가 가입할 수 있는 토대를 마련하였다. 

한편, FIFA가 1913년 IFAB의 이사회(Board) 구성원으로 가입하면서 국제적으로 축구 경기규칙(Laws of the Game)을 개정·개선하는 유일한 조직이 된다. IFAB의 최고 의사결정 기구는 이사회인데, 현재 이사회의 구성원은 잉글랜드·스코틀랜드·웨일스·북아일랜드의 각 축구협회 대표와 FIFA를 대표하는 사무총장 등 5명이다. 

FIFA 조직은 최고의 의사결정 기관인 총회(Congress), 감독 및 전략 수립 기관인 평의회(Council), FIFA를 대표하는 회장(President), 업무 집행자(CEO)인 사무총장(Secretary General), 평의회 사무국(The Bureau of the Council), 각종 위원회(Committees) 등으로 구성되어 있다. 

총회는 각국 축구협회를 구성원으로 하여 일반총회는 매년 1회, 임시총회는 사안이 발생하면 소집한다. 각국 축구협회는 투표권을 가지나 대륙별 연맹은 투표권 없는 옵서버(Observer)로 참가한다. 총회는 회장의 선임 및 해임, 평의회 구성원의 선임, 회원 축구협회의 자격정지 등 제재, 예산 승인, FIFA 월드컵 개최지 선정 등에 관한 권한을 갖고 있다.

평의회는 총회에서 선출되는 의장(President) 1명, 부의장(vice-presidents) 8명, 각국 축구협회에서 선출하는 28명 등 37명으로 구성된다. 임기는 4년이다. 대표를 제외한 8명의 부의장과 기타 구성원 자리는 각 대륙연맹에 배정되는데 유럽축구연맹(UEFA)은 다른 대륙 축구연맹이 부의장 1자리씩 배정받는 데 비하여 3자리를 배정받는다. 각 대륙연맹에서 최소한 한 명 이상 여성이 선출되어야 한다. 임기는 연임 여부 불구하고 삼선에 한한다. 평의회는 상업적 계약, FIFA 운영비용, 재정 관련 사안에 적용되는 기준과 정책 등을 수립하는 권한을 갖는다.

《아시아 축구 거버넌스》

아시아 축구는 아시아축구연맹(AFC)이 관장한다. AFC는 1954년 설립해 2025년 12월 현재 회원 축구협회는 47개에 이른다. 최고 의사결정 기관인 총회(Congress), 집행 기관인 집행위원회(Executive Committee), AFC를 대표하는 회장(President), 행정을 총괄하는 사무총장(General Secretary), 각 위원회가 있다.

총회는 각국 축구협회 대표로 구성되는데, 각국 축구협회는 투표권 1개를 보유하며 최대 3명의 대표가 총회에 참가할 수 있다. 집행위원회는 총 30명으로 구성되는데, 회장, 5명의 부회장, 6명의 FIFA 평의회(FIFA Council) 위원, 5명의 여성집행위원회(Female Executive Committee) 위원, 5명의 지역협회(Regional Association, 아세안축구협회, 중앙아시아축구협회, 동아시아축구협회, 남아시아축구협회, 서아시아축구협회) 대표이다. 

회장, 부회장, 5명의 여성집행위원회 위원은 총회에서 선출한다. AFC를 대표하는 회장 포함 집행위원회 위원은 임기가 4년이며, 재선이 가능하다.

《국내 축구 거버넌스》    

국내 축구를 관리하고 규율하는 거버넌스를 살펴보면 다음과 같다. 국내 축구를 관장하는 최고 조직은 대한축구협회(KFA)다. KFA는 사단법인으로서 FIFA 및 AFC 등 국제 및 아시아 축구에서 한국 축구를 대표하고 국내 축구 전반을 총괄한다. 

KFA의 전신인 조선축구협회는 일제 시대인 1933년 9월 19일에 창립했다. 제2차 세계대전 중인 1942년 조선축구협회는 일제에 의해 다른 체육단체와 함께 해산되고, 1945년 해방 직후 복원되었다. 1948년 5월 21일 FIFA에 가입한 조선축구협회는 같은 해 9월 4일 명칭을‘대한축구협회’로 변경했다.

KFA 회원에는 정회원 및 준회원이 있다. 정회원은 17곳의 시도협회, 4곳의 전국연맹(프로, 대학, 여자, 풋살) 및 프로 1부 리그에 참가하는 팀이며 총회 대의원 파견 및 의결권 행사 등 협회 정관 및 규정에 따른 권리를 행사한다. 준회원은 정회원 이외 등록팀, 등록 선수, 등록 지도자, 등록 심판이며, 협회에 대한 건의 및 소청을 제기할 수 있다. 

KFA는 대의원총회, 이사회, 분과위원회 및 사무처를 기구로 두고 있다. 대의원총회는 협회의 최고 의결기관으로서 정관 변경, 임원의 선출 및 해임, 사업 결과 및 결산 승인 등 협회의 중요 사항을 의결한다. 대의원총회 구성원은 시도협회 대표 각 1인, 전국연맹 대표 각 1인, 프로 1부 리그에 참가하는 팀 대표 각 1인이다. 

이사회는 회장, 부회장, 전무이사 및 이사로 구성된다. 회장은 회장선거인단의 투표로 선출되고, 부회장 및 이사는 회장이 추천한 자 중에서 대의원총회에서 선임한다. 

한국프로축구연맹은 KFA의 회원단체로서 국내 프로축구 대회(K리그)를 주최하고 운영하는 사업을 주된 목적으로 1994년 대한축구협회에서 독립하여 설립된 사단법인이다. 연맹 회원은 KFA에 등록되고 연맹에 가입한 법인 또는 단체이다. 연맹의 기구는 대의원총회, 이사회, 분과위원회, 사무국이다. 

연맹의 최고 의결 기구인 대의원총회는 각 회원의 구단주 또는 회원이 선임하는 자, KFA가 추천하는 2인으로 구성된다. 대의원총회는 정관 변경, 임원의 선출 및 해임 등 중요 사항을 의결한다. 

연맹의 최고 집행기구인 이사회는 총회 위임 사항, 사업계획의 수립 및 예결산 수립에 관한 사항 등을 의결한다. 이사회는 총재, 부총재, 사무총장 포함 13인 이내의 이사로 구성된다. 총재는 대의원총회에서 선출한다. 부총재, 사무총장, 이사는 총재가 추천한 자 중에서 총회에서 선임한다. 

KFA 회원단체인 중 17개의 시도협회는 각 시도 지역을 대표하는 단체로서 각 시도 지역의 축구를 관장한다. KFA 회원단체인 4개의 전국연맹은 해당 종별 등록팀을 대표하는 단체로서 종별 축구를 관장한다.

과거에 한국실업축구연맹, 유소년, 중등·고등축구연맹이 소관 축구 사항을 관장했었다. 내셔널리그(N리그)를 주최했던 실업축구연맹은 KFA의 디비전 시스템 구축 계획에 동참한다는 명분으로 2020년 출범하는 K3리그에 참가하기 위해 2020. 1. 30. 해산하고, 실업축구연맹 소속 8개 실업팀은 대한축구협회가 직접 운영하는 K3리그에 참가했다. 

유소년, 중등·고등축구연맹은 연령별 대회를 개최했는데, 대회 운영 관련 지방자치단체에서 받은 보조금을 대회 운영과 관련 없는 자체 운영비로 전용하는 등 문제를 일으켰다. 이에 KFA는 2020. 11. 24.경 이사회 및 대의원총회 의결을 통해서 산하 이들 연맹의 해산을 의결하고 이들 연맹이 주관했던 대회를 각 시도협회가 맡도록 했다. 현재는 교육부, 문화체육관광부, KFA가 연중 리그대회로서 ‘초중고 축구리그’를 공동 주최하고, 본 리그는 KFA가 주관, 권역별 리그는 KFA 위임으로 시도축구협회가 주관하고 있다. 

《KFA와 프로축구연맹의 관계》

여기서 KFA와 프로축구 K리그를 운영하는 한국프로축구연맹의 관계를 살펴볼 필요가 있다. 앞에서 잠깐 언급했듯이 프로축구연맹은 KFA의 정회원이자 연맹 회장은 KFA 당연직 대의원이다. 프로축구연맹은 대의원인 회장을 통해서 KFA 총회에서의 발언 및 의결권과 기타 KFA 정관에서 정한 권리를 행사할 수 있다. 

KFA는 프로축구연맹에 대의원 2인을 추천(파견)할 수 있다. 프로축구연맹에 파견하는 2인의 대의원을 통해서 프로축구연맹의 최고 의결 기관인 대의원총회에서 발언하고 의결할 수 있다. 또한 KFA 이사 중 한 명을 프로축구연맹에 이사로 추천(파견)할 수 있다. KFA는 파견 이사를 통해서 프로축구연맹 이사회에서 의결권을 행사할 수 있다. 

KFA와 프로축구연맹은 협력 관계에 있다고 말할 수 있다. 그러나 KFA가 상급 단체로서 프로축구연맹에 우월한 지위에 있는 관계에 있다고 말할 수 있다. 프로축구연맹은 KFA의 정관, 제반 규정, 지시 사항 및 이사회·총회 의결 사항의 준수 등 기타 정관이 정한 사항을 준수할 의무를 진다(KFA 정관 제13조, 프로축구연맹 정관  제3조 제1항).

 KFA 정관에 명시된 프로축구연맹 운영에 관한 사안은 KFA 정관에 따라 보고 또는 승인하는 절차를 준수하여야 한다(프로축구연맹 정관 제3조 제2항).

 프로축구연맹은 자체 사업을 제삼자에게 위임할 수 있으나, KFA로부터 위임받은 사업을 재위임할 때에는 KFA의 승인을 받아야 한다(프로축구연맹 정관 제9조).

 KFA의 징계 요청이 있는 경우에 프로축구연맹은 자체 심의 및 조사하여 징계를 내려야 할 사안에 해당하는 경우 징계를 하고 그 내용을 KFA에 보고하여야 한다(프로축구연맹 정관 제15조 제3항).

프로축구연맹의 회원 탈퇴에 있어서 연맹 이사회와 대의원총회의 승인을 얻은 후 KFA 이사회의 확정 절차를 거쳐야 한다. 프로축구연맹이 회원을 제명하고자 하는 경우 총회 의결 후 KFA의 승인을 받아야 한다(프로축구연맹 정관 제14조 제2항, 제3항).