[한국골프문화포럼] 골프장 삼분체계하 골프장 세제 합리화의 법적 과제

이 글은 2022. 10. 28. 개최된 '한국골프문화포럼' 주제 '회원제 골프장 재산세 중과세의 현황과 개선방안' 간담회에서 참석하여 발표한 토론문입니다.

 1  골프장 과세 제도의 문제점

   ‘지방세 골프장 과세 합리화 방안’의 주제 발표에서 잘 정리된 내용과 같이 골프 인구의 증가 및 골프의 대중화 인식 제고라는 시대적 상황에도 불구하고 골프장의 회원제, 비회원제 및 대중형 구분 및 구분에 따른 중과세 차등의 현행 지방세제는 그대로다.

   특히 회원제 골프장의 대중제 골프장으로의 전환이 늘어났고 일부 대중제 골프장의 편법적 유사 회원제 운영이 문제로 지적되고 있음에도 이를 적절하게 반영한 골프장에 대한 과세체계 개편이 이루어지지 않고 있다. 

   골프장업계의 이해관계, 골프 종목에 대한 국민의 사치성 인식, 정부와 국회의 여론 의식 등이 회원제 골프장 중과세 및 과세체계의 이원화에 대한 개선 방안 공론화를 막고 있다고 본다. 골프의 대중화가 1970년대 이래로 고착화한 골프장 이중 과세체계에 대한 합리화 논의를 견인하는 동력으로 작용하기는 어려운 모양이다. 

   헌법재판소가 2020. 3. 26. 회원제 골프장 중과세 헌법소원 사건(2016헌가17 등)에서 “회원제 골프장의 회원권 가격 및 비회원의 그린피 등을 고려할 때 골프장 이용행위에 사치성이 없다고 단정할 수는 없고, 골프가 아직은 많은 국민들이 경제적으로 부담 없이 이용하기에는 버거운 고급 스포츠인 점을 부인할 수 없다”며 회원제 골프장에 대한 재산세 중과가 사치·낭비풍조를 억제하고 국민계층 간의 위화감을 해소하여 건전한 사회기풍을 조성하고자 하는 목적의 정당성을 상실하였다고 볼 수 없고, 위와 같은 목적을 달성하기 위한 적합한 수단이 되며, 사치·낭비 풍조를 억제함으로써 바람직한 자원배분을 달성하고자 하는 유도적·형성적 정책조세조항으로서 그 중과세율이 입법자의 재량의 범위를 벗어나 회원제 골프장의 운영을 사실상 봉쇄하는 등 소유권의 침해를 야기한다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 회원제 골프장을 운영하는 자 또는 골프장 운영을 희망하는 자로서도 그 경영적 판단에 따라 관련 법령에 규정된 절차를 거쳐 골프장 자본조달의 방법을 변경하여 회원제 골프장업에서 재산세가 중과되지 않는 대중 골프장업으로 전환하는 것도 얼마든지 가능하여 자신의 선택에 따라 중과세라는 규제로부터 벗어날 수 있는 길이 열려 있다고 할 것이므로, 과잉금지원칙에 반하여 회원제 골프장 운영자 등의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다고 한 결정은 이를 대변한다. 

   그러나 골프장 이용요금의 역전이나 유사 회원을 편법적으로 모집하는 등의 무늬만 대중골프장이 증가하고 이에 대한 규제가 제대로 이뤄지지 않은 상황은 중과세가 회원제 골프장 운영자의 재산권을 침해한다고 보기 어렵다는 법리적 차원의 문제라기보다는 골프장 분류체계의 목적과 취지를 왜곡하고 골프장 이용요금의 합리화를 막는 산업적 차원의 문제로 보여진다. 

골프장 삼분체제 시행과 부문별 영향분석(이미지 클릭)

 2  골프장 세제 관련 정부의 골프산업 혁신 방안

    2022. 1. 20. 문화체육관광부 등 관계부처 합동으로 발표된 「골프장 이용 합리화 및 골프산업 혁신 방안」(이하 ‘혁신 방안’)은 실질적 골프 대중화·이용 합리화 및 골프의 지속 가능한 산업 혁신 전략 아래에 여러 과제를 담고 있다. 그중에 골프장 이용가격 안정화 제도 개선 방안으로서 ‘골프장 분류체계·세제 전면 개편’ 및 ‘골프장 영업행태 개선’이 있다.

   혁신 방안에 따르면, 단순 회원 모집 여부 외에 실질적인 골프대중화 기여를 반영하여 분류체계를 개편, 기존의 ‘회원제/대중’ 이분 체제를 ‘회원제/비회원제/대중형’ 삼분 체제로 하고 이용가격 등 대중화 요건 충족시에만 ‘대중형’으로 지정한다는 것이다.

   아울러 혁신방안은 골프대중화를 위한 세제 정책의 본래 취지를 살리기 위해 새로운 골프장 분류체계에 따라 세제 개편을 검토하는데(22년 개소세법령 등 개정), 고가·고급화를 고수하는 대중골프장은 ‘비회원제 골프장’으로 분류, 현행 세제혜택 수준의 적정성 재검토를 통해 다수 골프장에서 대중화에 부합하는 가격·서비스가 제공되도록 유도한다는 것이다.

   이와 함께 대중골프장에서 모집이 금지되는 회원의 개념을 현행 “유리한 조건”으로 이용하는 사람에서 “우선이용권”이 있는 사람으로 명확화하는 등 골프대중화 본래의 취지를 되살리겠다는 것이다.

   위와 같은 정책에 따라서 국회에서 체육시설의 설치·이용에 관한 법률이 개정됐는데, 2022. 1. 18. 일부개정은 대중골프장의 회원모집 및 유사 행위 등의 편법 운영을 막기 위하여 체육시설의 회원 개념을 “일반이용자보다 유리한 조건으로 우선적으로 이용하기로 약정한 자”로 재정의하고, 대중골프장을 운영하는 자의 회원 모집행위 및 이용 우선권 제공ㆍ판매 행위를 금지하도록 하였다(2022. 7. 19. 시행). 

   한편 2022. 5. 3. 일부개정은 상당수의 대중골프장이 회원제 골프장을 상회하는 이용료 인상, 유사회원 모집 등의 편법 영업행위, 고가의 식음료 이용 강요 등 국민체육 진흥 및 골프대중화 정책의 취지와 상충하는 영업행태를 보임에 따라, 형식적으로 회원을 모집하지 아니하는 골프장으로 등록되기만 하면 실질적인 영업행태와 관계없이 일률적으로 각종 세제 및 지원정책 혜택의 대상이 되는 현행 제도에 대한 개선 필요성에 따라서 골프장업의 세부 종류를 "회원제 골프장업"과 "비회원제 골프장업"으로 구분하고, 문화체육관광부장관은 국민체육진흥을 위하여 비회원제 골프장 중에서 이용료 등의 요건을 충족하는 골프장을 대중형 골프장으로 지정하여 지원할 수 있게 하였다(2022. 11. 4. 시행). 

 3  골프장(업) 분류체계와 세제 개편의 필요성

   회원제 골프장(업)의 취득세 및 보유세의 세율을 대중 골프장 등 다른 체육시설보다 높게 규정한 이유는 골프장 규제의 필요성, 회원 위주로 이용 가능한 회원제 골프장의 제한적인 접근가능성, 사치·낭비 풍조 억제를 통한 한정된 자원의 바람직한 배분, 골프장 조성 비용 조달방법의 차이 등 국민경제적·사회정책적 제반 요소들을 종합적으로 고려한 것으로 본다(2016헌가17 등).

   개정된 골프장 삼분체계하에서는 회원제와 비회원제, 비회원제와 대중형은 지금보다 더 엄격히 구분되고 골프장 영업 행태도 달라질 텐데 이와 회원제 골프장 중과세제도에 어떠한 영향을 미칠지, 아니 미쳐야 하는지에 대한 입법적 논의가 필요하다.

   정부의 방침은 개별소비세에 관하여는 골프장 삼분체계하에서 변화를 주는 것으로 알려졌다. 혁신방안에서 2022년 개별소비세법을 개정하는 것을 언급했는데, 문화체육관광부장관이 2022. 8. 26. 입법예고한 체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행령 개정안(아래 사진)과 언론보도에 따르면 대중형 골프장 지정요건을 개별소비세액을 반영한 이용요금과 연계하여 정하고 대중형골프장이 아닌 비회원제골프장에 대해서는 개별소비세를 부과한다는 방침이다(매일경제 2022. 7. 20. 「정부 골프장 분류체계 개편 논란…대중골프장 "요금만 오를 것"」). 

 이용요금 개별소비세 부과 취지와 골프장 중과세 부과 취지가 비슷하다고 볼 수 있는데 대중형 골프장이 아닌 비회원제 골프장에 대한 개별소비세 부과가 회원제 골프장에 대한 중과세 부과 세제에도 변화를 줄 명분과 이유는 제공한 것으로 볼 수 있다. 

 4  골프장 세제 개편의 법적 과제  

   회원제 골프장, 비회원제 골프장 및 대중형 골프장 삼분체계에서 개별소비세는 대중형 골프장에 대해서만 면제되고 비회원제 골프장에서도 부과된다면 개별소비세 부과 취지가 같다고 보는 회원제 골프장 중과세의 문제를 어떻게 봐야 할지가 법적으로 근본적 고민이 필요한 주제라고 하겠다. 

   골프 대중화와 골프장 영업행태 개선의 목적으로 삼분체계를 도입하여 대중형 골프장에 대해서만 개별소비세를 면제한다면 특정 회원만 이용하고 비회원 일반인 이용은 제한된다는 이유로 회원제를 기준으로 개별소비세를 달리 적용하는 명분은 소멸되는 것이다. 

   비회원제 골프장이 유사 회원 모집 방식 등으로 편법 운영을 계속 한다면 이용요금에서 회원제나 비회원제 골프장이 차이가 없다면 외형상 회원제 여부를 기준으로 취득세나 보유세 등을 차등 부과하는 것인데, 실질과세나 조세형평에 맞는 것인지 의문이다. 

   회원제 골프장, 비회원제 골프장 및 대중형 골프장 삼분체계에 맞게 이용세인 개별소비세뿐 아니라 자산세인 취득세와 보유세의 세제도 개편해야 하는 것이 합리적일 것으로 보이는데, 그 합리적 방안으로서 세율의 조정이 중요한 법적 과제로 보여진다.